国务院疏堵结合严控地方债
融资平台公司不得新增政府债务，各地区可申请发行地方政府债券置换存量债务
陈益刊
超过十万亿元的地方政府债务，被视作中国经济健康发展的一大风险隐患。根据审计署数据，截至2013年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。
这总计约18万亿元巨额地方债怎么还、未来地方政府如何借债以及地方债如何管？国务院办公厅2日发布了首份全面规范地方政府性债务管理文件——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称《意见》)，对此做出详细规定。
比如，《意见》明确，对地方债(包括或有债务)将进行甄别，把属于政府应当偿还的债务纳入预算管理。而地方政府依赖的融资平台公司将被剥离政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。未来地方政府融资主要通过发行政府债券和引进社会资本，地方政府发债将受到中央的规模控制和预算管理，且中央明确对地方政府负有偿还责任债务实行不救助原则。
今年约2.4万亿元地方债到期，是地方政府偿债压力最大的一年，《意见》也因此备受关注。《意见》出台标志着地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成，也意味着此次财税改革总体方案中关于规范地方债管理工作得到重大推进。
堵暗道、修明渠
地方政府以前多通过上万家融资平台公司这一“暗道”举债，为了彻底堵住这一“暗道”，《意见》不仅重提“剥离融资平台公司政府融资职能”，更是强调了“融资平台公司不得新增政府债务”，这也意味着未来不存在有政府信用背书的“城投债”。此外，《意见》强调，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。在“堵暗道”的同时，国务院也在“修明渠”——通过发行地方政府债券的方式，建立规范的举债融资机制，疏堵结合。
《第一财经日报》记者了解到，为建立上述机制，财政部早在2009年就批准地方政府在国务院批准额度内发行债券(财政部代发代还)，2011年挑选浙江、广东、上海、深圳四地试点地方政府自行发债(财政部代还)，2013年这一试点规模扩大到六地。今年5月，包括上海、浙江、广东等十地试点地方债券自发自还，目前除深圳外，九地已完成了发债。
不久前获通过的新预算法，增加了允许省级政府举借债务的规定，《意见》明确赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。可以预期的是，地方债自发自还试点将进一步扩大范围。
另外，《意见》明确了政府举债只能是两种形式，公益性项目(没有收益)的资金筹措以一般债券(类似一般市政债)完成，以预算收入作为还款来源。准公益项目(不以营利为目的，但有一定收益)的资金筹措以发行专项债券完成，以对应的政府性基金或专项收入偿还。当然，地方政府举债在额度、用途等方面均有限制。比如2014年所有地方政府只拥有4000亿元的发债额度。
显然，千亿级的发债额度满足不了地方政府万亿级的融资饥渴，《意见》也给地方指了一条明道——政府和社会资本合作模式(PPP模式)，这也是今年财政部力推的一项工作。《意见》鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，以此来缓解地方政府筹资压力。不过，《意见》强调，政府不承担投资者或(投资者与政府共同成立)特别目的公司的偿债责任。
存量债务多渠道偿还
高达18万亿元的存量债务怎么还？《意见》给出具体偿还方式：财政资金、项目自营收入、地方债券、PPP模式以及处置政府资产。首先，对地方政府应当偿还的债务分为前述的一般债务和专项债务，经国务院批准后纳入预算管理，偿债资金按照预算管理的要求规范管理。其次，对纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。
再次，对已经到期的地方债，《意见》强调要减少行政干预，尤其是不得转嫁偿还责任和逃废债务。对于项目自身收入不能够偿还的债务，政府可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。“对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。”
《意见》还明确，对在建项目确实没有其他建设资金来源的，地方政府应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
债务高风险地区预警
对于将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，上海财经大学一位学者告诉《第一财经日报》记者，地方政府把债务资金纳入预算管理有两个顾虑。第一，地方政府若把债务资金纳入预算内，也就意味着与债务相关的收入也要纳入预算内，地方政府担心这笔钱可能又要被上级和中央政府拿走一块。第二，以前一些项目都是政府通过融资平台公司来完成的，方便操作。而以后这类项目纳入预算也就意味着要经过人大审批和监督，这也会招来一些官员抵触。
为了控制和化解地方债风险，《意见》提出建立风险预警机制，财政部将评估各地区风险债务情况，对债务高风险地区进行风险预警。同时，《意见》明确了谁借谁还的原则，并强调“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。不过，若地方政府难以自行偿还债务时，本级和上级政府也要切实化解债务风险，并追究相关人员责任。
除此之外，《意见》还要求加快包括政府资产负债表在内的权责发生制的政府综合财务报告编制，以全面反映政府的资产负债情况；将政府性债务作为一个硬指标纳入官员政绩考核，纠正一些官员不正确的政绩导向；金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。
(第一财经日报)
